（原标题：产权视角下的政治生态优化机理）
【作者简介】
董江爱，1963年7月生，山西夏县人，法学博士，山西大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，政治学理论博士点学科带头人。宝钢教育奖获得者，山西省教学名师，山西省131人才。长期从事基层民主与治理研究，主持国家社科基金项目“产权视角下资源型地区政治生态优化机理研究”“煤矿产权改革与资源型乡村治理研究”、教育部人文社会科学重点基地重大项目“农村基层民主发展的历史进程、主要经验及理论创新研究”及其他省部级项目20余项。出版专著《三晋政治——公共财产治理中的村民参与》《中国基层民主与治理研究》《精英主导下的参与式治理—建设社会主义新农村的常平之路》等6部，在《政治学研究》《马克思主义研究》《中国行政管理》《当代世界与社会主义》《马克思主义与现实》等刊物发表论文100余篇。提交调研报告、咨询报告60余篇，多篇被政府及相关部门批示或采纳。
专家视角
产权是用来解决人们对稀缺资源的占有、使用和分配等问题的一整套规定或规则，是实现社会有序治理的决定性因素。所以，产权既是经济学的问题，也是政治学的问题。
政治生态是运用生态学的思维、逻辑和方法对政治现象进行观察和分析的一种新的研究视角，探求的是政治系统内外部各要素之间相互联系、相互制约、相互影响的生态联动规律。
产权与政治生态相互影响、互为条件，产权是形塑资源型地区政治生态的核心要素和关键变量，而政治生态反过来也影响产权变迁及功能实现。
公有产权失效：官商一体政治生态的形成逻辑
我国矿产资源属于国有，这种公有产权既是发展经济和提高效率的基础，也是推进民主政治发展、实现社会公正的要素。在我国煤矿产权改革的过程中，中央逐步将煤炭资源的管理权和收益权下放给地方政府，地方政府又逐步将煤炭资源的管理和收益权分散到企业和个人。但由于地方官员对煤企的高度控制，治权凌驾于产权之上，导致产权功能失效，进而形成权钱交易、官商一体的政治生态。
产权权属不清晰导致利益分割。从各级政府的职责划分来看，中央政府及相关部门主要负责组织立法、编制煤炭资源规划、制定煤炭资源政策、加强煤炭资源利用与保护的宏观调控等事务；省级政府及相关部门以审批发证工作为主，负责组织地方立法和煤炭资源合理利用、保护和监督等事务；市县级政府及相关部门以煤炭资源合理利用与保护的监督维护为主，负责征收煤炭资源补偿费，承担次要矿种、较小规模煤炭资源的审批发证工作，煤炭所有权明显被地方和部门所分割。
管理机制不完善导致管理失效。我国煤炭资源以“委托-代理”的方式监管，先由中央政府授权煤炭管理部门对煤炭资源进行管理和开发，再由煤炭管理部门委托各级政府部门对当地煤炭资源行使勘探权和开采权，再由各级地方政府按事权划分煤企的审批与监管责任,并委托相关部门对当地煤炭资源行使审批权与监管权。这种层层“委托-代理”的关系容易造成委托人与代理人之间的目标偏离，需要中央建立激励-约束机制，通过奖惩或约束代理人行为的方式，确保地方政府采取对国家有利的行动，或者至少不会把获取地方利益建立在损害国家利益的基础之上。
产权约束功能失效导致公地悲剧。我国煤炭资源属于国家所有，管理权属于地方政府，经营权属于煤企，这就可能导致国家所有权虚置，造成地方政府和煤企追求自身利益最大化，而不为国家利益和公共利益负责。按照政府遵循公利的原则，政府追求利益的顺序应该是先追求国家利益、再追求地方利益、最后追求个人利益，如果没有法律制度对官员遵循公共利益的强制要求，官员就会选择地方利益和官员个人利益而轻视甚至忽视国家利益。在产权约束功能难以发挥作用的背景下，煤企的目的是追求利益最大化，而很少考虑资源保护、灾害治理、生态恢复和收益分配等问题，最终导致煤企追求利润而不为国有资源和矿区居民负责的“公地悲剧”。
产权政策不合理是形成官商一体的政策逻辑
产权政策不合理会造成产权的不确定性，资源产权的不确定性进而又会造成利益集团之间的不公平竞争，并可能引发“贪婪效应”。
资源税征收依据不当引发煤企投机行为。我国的资源税征收以企业的资源生产量和销售量为依据，而不以企业的资源实际拥有量为依据，也就是说，煤企只为已开采的资源交税，而不为本企业所占有的资源交税，这一政策导致煤企产生以最快速度获取最大利益的行为动机，而很少考虑资源保护和降低负外部成本等问题。而且，资源税征收主要考虑资源开采成本，很少考虑生态修复和灾害治理成本，最终导致稀缺资源的严重浪费，地质灾害和生态破坏加剧，社会矛盾激化，地方治理成本加大。煤企掌握了资源财富，也就掌握了资源型地区的经济命脉，进而导致政府治理对煤企的过度依赖。
煤矿整合政策不稳定为权力寻租提供空间。为了解决煤矿安全生产和资源浪费的问题，自21世纪初，中央大力度对煤企进行行政整顿，在一定程度上缩小了小煤矿的获利空间，但由于政策多变又为政府的权力寻租提供了空间。以山西省的煤矿整合政策为例，从2004年到2009年五年期间进行了三次煤矿整合，而且每次整合标准都相差很大，2004年的整合标准为9万吨/年，而到2006年整合标准就提高到30万吨/年，是2004年的三倍还多，再到2009年整合标准就提高到90万吨／年，分别是2006年的3倍和2004年的10倍。这种政策变化给煤企造成很大困难，很多煤矿因无力进行合法投资，只能进行疯狂开采。
行政指令的随意性强化了官商一体关系。小煤矿的违法开采和疯狂开采必然造成煤矿安全事故频发的结果，地方政府在处理煤矿安全事故中，经常采取简单粗暴的措施，只要有一座煤矿发生安全事故，就会以行政命令关闭全县、全市乃至全省所有的小煤矿，事故影响越大关闭的范围就越大。地方政府的这种做法，导致很多小煤矿经常因无过错惩罚而遭受利益损失。
产权与治权良性互动是优化资源型地区政治生态的出路
产权作为影响资源型地区政治生态的关键因素，与治权密切关联。产权制度不科学和产权结构不合理造成了规则不公正和行为扭曲，进而导致治权凌驾于产权之上，为权钱交易和官商勾结提供土壤和条件。而科学的产权能否发挥效能，关键在于实践是否需求。这就需要我们结合资源型地区的具体实际，从产权与治权互动的视角建立资源型地区政治生态的优化机制。
建立科学的煤炭管理机制，厘清府际间产权关系。既要保障资源的国有性质，更好地发挥国家调节的主导作用，进而使资源在全社会范围内得到合理配置，物尽其用，人尽其才，最大限度地降低交易费用，提高经济效益。又要保证资源开发与地方利益的一致性，激发地方政府执行中央政策的积极性和主动性，同时还要加强对地方政府及其官员的外部监管，确保其在执行中央政策时不会违背国家利益和中央目标。
建立规范的矿业权市场机制，推动煤炭市场去行政化。资源效益最大化必须发挥市场配置资源的决定性作用，而要发挥市场配置资源的决定性作用，就必须转变政府职能，要求政府主动向煤企赋权，并采取清权、简政、晒权等具体措施推动资源市场去行政化，保障市场配置资源的决定性作用。同时要加强政府对矿业权市场的指导和监督，用市场规则规范企业行为，用优质服务推动企业发展。还要通过建立健全矿业权市场机制解决市场失灵问题，进而实现资源的有效配置和人们在特定范围内的需求满足与福利增进。
建立广泛的社会参与机制，确保群众利益不受损失。保护产权的任务依靠个人力量是无法完成的，必须采取集体行动才能实现。只有让广大人民群众尤其是矿区居民参与到资源占有、使用和分配的过程中，才能对煤企的生产经营活动和政府的监管权力形成监督，进而形成人民保护产权利益的合力，确保资源利益由人民共享。（董江爱作者为山西大学政治与公共管理学院代院长、教授。本文系2015年国家社科基金重点项目“产权视角下资源型地区政治生态优化机理研究”阶段性研究成果）
(原标题：产权视角下的政治生态优化机理)
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